数据显示，2014年我国正式启动PPP模式以来，至今年6月底，累计在库项目9626个、投资额14.8万亿元；签约落地项目6546个、投资额10.3万亿元，落地率68.0%；开工建设项目3927个、开工率60.0%。PPP项目覆盖范围越来越广，不仅拉动了社会投资，也降低了公共设施建设成本，助力民生改善。

不过，今年上半年，PPP项目主要指标延续2017年以来的下行趋势，这个势头是否会持续？未来PPP模式有哪些看点？如何理顺PPP模式和专项债的关系？就这些问题，有关专家发表了看法。

二季度指标明显回升，有望迎来发展拐点

根据全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台管理库项目公开的数据，今年上半年，新入库项目投资额同比减少2207亿元、下降21.8%，净增项目投资额同比减少895亿元、下降19%。

中国财政科学研究院研究员白景明认为，上半年PPP模式主要指标走低，主要有两个原因：

一是项目需求有所放缓。推广PPP模式以来，收益前景比较好、急需上马的项目已经开工或正在进行，不少已经竣工。适合PPP模式的项目数量有所减少，这与地方投资开发需求的“节奏”是匹配的，属于正常情况。

二是监管加码主动降速。近年来，管理部门出台了一系列监管措施，不能上的项目坚决不上，已入库的不规范项目坚决“退库”，一定程度上造成项目入库减速。数据显示，今年上半年新入库项目482个、投资额7935亿元；而同期退库项目296个、投资额3896亿元。

虽然上半年多项数据同比下滑，但是从二季度各项指标看，开始出现了10个季度以来第一次明显回升。

北京大岳咨询公司董事长金永祥分析，上半年，随着国内疫情防控形势不断向好，各级政府稳投资力度加大，新入库和净增投资额呈上行趋势。1月和2月新入库项目投资额835亿元，净增项目投资额327亿元；额1307亿元；5月和6月新入库项目投资额3821亿元，净增项目投资额2186亿元。同时，3月和4月新入库项目投资额3280亿元，净增项目投资新入库、净增、签约落地和开工建设等4类项目投资额均呈现二季度同比降幅较一季度明显收窄的特征。“PPP模式经过两年半的回调，在新的经济形势下有望迎来发展拐点。”金永祥说。

适应高质量发展要求，重点领域稳步推进

今年暑期，河北省唐山市开平区东湖片区的“千顷花海”如诗如画，令人流连忘返。这里曾因煤矿无序开采和重工业扩张付出生态环境恶化的沉重代价。

2019年，开平区政府采用PPP模式，与中国中铁股份有限公司合作投资，依托现有资源，将这一片区打造为多元化、多功能的综合性城市自然生态保护区。项目资本金超11亿元，其中政府出资30%，社会资本占比70%。

适应高质量发展要求，今年上半年PPP项目在投资“总量”同比缩水的情况下，对重点领域的投资保持一定强度。

对外经济贸易大学副校长吴卫星认为，上半年全国各地新入库项目有4个明显特点：

一是在管理机制建设方面，减少了政府付费项目，对各行政区财政承受能力的要求更加严格，有助于保障PPP项目实施的长期效果，也有利于各地经济的稳定增长。

二是新入库项目投资额的43.8%用于具有污染防治和绿色低碳效应项目，这类项目对提高人民群众的生活质量有重要意义，有助于实现经济效益和生态效益的双赢。

三是“两新一重”项目占比非常高，充电桩、智慧城市、信息网络建设等行业上半年新入库项目378个，投资额6687亿元，占全部新入库项目的84.3%，目前已开工建设项目191个，这类项目对我国的产业结构优化提供了基础，为经济长期发展增加了后劲。

四是贫困县新入库PPP项目105个、投资额665亿元，投资力度不减。目前，全国已脱贫摘帽的贫困县中累计有1546个项目在库。贫困县的发展需要政府和社会资本等多方的力量，这类项目的实施有助于充分利用市场化方式带动当地人民收入增长。

夯实制度基础，实现更有力的投资拉动

今年上半年，PPP模式建章立制步伐加快。

2月28日，财政部正式公布了《污水处理和垃圾处理领域PPP项目合同示范文本》。业内人士评价，其所展现的示范效应不仅局限于污水、垃圾处理类PPP项目，对于其他PPP项目也有十分重要的借鉴意义。

3月31日，财政部发布《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》，明确PPP项目绩效管理内容和评价标准，旨在提高公共服务供给质量和效率，让PPP项目更好地实现物有所值、按效付费。

“这一系列政策的出台，一方面细化了监管规则，严把项目质量关；同时进一步明确政府和社会资本的责权利，打消了市场疑虑，给社会资本增添了信心。”白景明说。

国泰君安证券首席宏观分析师高瑞东认为，当前，经济形势仍然错综复杂，应最大程度提高财政资金的使用效率，积极促进社会资本等各类要素高效集聚。

去年6月，中办、国办发文明确专项债可作重大项目资本金后，专项债与PPP模式一样，有了撬动社会资本的功能，其可投资的市政、产业园区基础设施等领域与PPP模式投资领域有交叉重叠，两种投资模式如何协调发力？

“专项债和PPP模式有共性，就是‘政府+社会资本’模式，都要求有收益。但区别在于，PPP项目周期更长，见效时间相对更慢；专项债融资规模相对较小，实施周期相对较短，更适用于半竞争领域，收益相对更高。”白景明认为，PPP模式适用于开发周期比较长的基础设施项目，如垃圾处理场、发电厂、城市整体开发等；而专项债用于周期相对较短的项目，比如新基建等领域，更能尽快发挥投资拉动作用。“应加强顶层设计，让二者各有侧重、各展所长。”白景明说。

山东、广西、宁夏等地日前出台政策积极推动政府与社会资本合作（PPP）发展，另有多地酝酿推出PPP相关支持政策。修订后的《政府和社会资本合作模式操作指南》有望近期发布。业内人士认为，相关政策将进一步推动PPP市场规范发展。

迎来发展新机遇

全国PPP项目信息监测服务平台公布的数据显示，1月至7月，各地新增PPP项目400个。分地区看，江西、湖南、贵州新增项目较多。从落地实施情况看，新增400个项目中已签约项目158个。而今年一季度新增PPP项目仅为150个。

“上半年，广西、宁夏、山东、江苏等地相继出台规范或鼓励PPP发展的政策，PPP又一次成为部分地区的发展重点。”大岳咨询董事长金永祥介绍。宁夏出台的《关于加快规范推进政府和社会资本合作模式促进经济高质量发展的若干措施》强调，政府投资新建城镇污水和垃圾处理、收费公路、城市供热、供水等项目原则上要全部采用PPP模式实施，其他政府投资新建的、具有一定收益的项目优先采用PPP模式。

金永祥表示，从近期各地动态看，作为PPP重要参与方，地方政府已启动新一轮PPP发展工作，PPP迎来发展新机遇。

中国宏观经济研究院投资研究所投资体制政策研究室副主任吴有红认为，各地表现出的积极姿态反映出，地方渴望通过PPP模式吸引社会资本参与基础设施和公共服务领域建设。在融资来源相对有限的情况下，PPP模式的融资功能被寄予厚望。

为项目融资开辟新路

为化解资金来源困局，PPP-REITs模式为项目融资开辟新路。

4月30日，中国证监会、国家发改委印发《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点相关工作的通知》。8月3日，国家发改委发布《关于做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点项目申报工作的通知》，基础设施REITs正式启动。这将优先支持基础设施补短板、新型基础设施、产业园区等领域项目，并鼓励国家重大战略、国家级新区等重点区域项目开展试点。

中信证券固定收益首席研究员明明认为，PPP-REITs模式有更高的收益率和更低的风险，将对投资机构与大众产生更大吸引力，或成为当下PPP项目的“及时雨”。

发挥稳增长作用

2014年11月财政部印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，有效期3年，目前该文件已失效。2019年年底，财政部就《政府和社会资本合作模式操作指南（修订稿）》征求意见。中国证券报记者获悉，修订版的《政府和社会资本合作模式操作指南》有望近期出台，或对PPP市场带来正面影响。

苏宁金融研究院高级研究员陶金预计，下半年基建投资依然是托底经济的重要抓手。随着PPP模式进一步规范化，项目落地率逐渐提升。

截至6月底，PPP项目执行阶段的投资余额达10.3万亿元。业内人士称，受疫情影响，今年以来很多PPP项目并未完全执行，预计下半年PPP项目建设速度能很快跟上，全年新增投资规模可能达到去年同期水平——约2.5万亿元，其中约90%投向基建。

“下半年可充分发挥PPP在‘六稳’‘六保’中的积极作用。”金永祥建议，监管部门可根据各地需求，尽快出台支持PPP规范发展政策，增强社会资本和金融机构对PPP发展的信心，使PPP真正发挥稳增长作用。同时，加快推进PPP与专项债融合，实现两者优势互补，助力经济高质量发展。

来源 | 人民网、中国证券报综合整理