2014年8月，中信集团成立了中信改革发展研究基金会，致力于推动中国改革发展问题的研究，并携手中信出版社共同进行《中国道路丛书》的顶层设计。

《中国道路丛书》的学术委员会和编辑委员会，由多学科多领域的专家组成，共同使《丛书》成为中国理论创新的孵化器，中国学派的探讨与交流平台，研究问题、建言献策的智库。

《国家发展进程中的国企角色》的作者经济合作与发展组织(OECD），围绕政府在多大程度上依靠国有企业（SOE）实现发展政策和产业政策的目标为核心进行深入研究，最终形成这部权威报告。“他山之石，可以攻玉”。《国家发展进程中的国企角色》可以厘清关于国有企业的社会认识，指导我国国有企业的当下改革，并能对走向国际的中国国有企业做出一定参考与指导。因此，我们特选取了本书的前言和摘要，以飨读者。

前 言

国有企业在作为OECD伙伴国家的大多数新兴经济体中成为它们政治经济领域一个重要部分，这并不是无可争议的。这个问题在决策者们的议程上处于重要地位，因为在全球经济中来自新兴经济体的国有企业越来越多地与私营企业并存，所以需要考虑如何保持公平竞争环境［即在OECD以前出版物中所讨论的“竞争中立”(Competitive Neutrality）］。

本报告是OECD对国有企业作为国家发展战略的一部分究竟扮演了或者能扮演什么角色的首次回应。本报告来自一项正在进行中的关注于国有企业和包容性增长（Inclusive Growth）的研究项目，主要由公司治理委员会的“国家所有权与民营化实践工作小组”研究完成。此外，本报告还得益于投资委员会和贸易委员会的合作与投入。OECD秘书处的初稿由马茨·伊萨克森（Mats Isaksson）领导的公司事务研究部的汉斯·克里蒂森（Hans Christiansen）和金胜友（Yunhee Kim）准备，投资研究部的麦克·盖斯璀（Mike Gestrin）以及贸易与农业司的普热米斯拉夫·科瓦尔斯基（Przemyslaw Kowalski)也贡献良多。

本报告还受益于2014年4月4日在法国巴黎召开的“国家发展进程中的国有企业”研讨会上的讨论与发言。外界专家的贡献在报告中都有所体现，整个报告应该看作是前述团队的集体结晶。在后来报告的完善过程中，我们还得益于商业和工业咨询委员会（Business and Industry Advisory Committee，BIAC）、劳工咨询委员会（Trade Union Advisory Committee ，TUAC）、其他一些咨询伙伴以及非OECD成员经济体的意见。

摘 要

一场政府发展战略的复兴？近年来，对于企业部门的政策再次成为焦点，尤其是在发展中国家。与此同时，中央集权的方式，即最重大的经济项目应该列入国家计划，已经被放弃，取而代之的是市场化的战略选择。形成这一现象的根本原因是，很多国家对自由市场经济模式和过去的计划经济模式的效果都很失望。一些国家政府越来越注意到，许多亚洲国家的治理卓有成效，它们通过国家干预，但仍基本上以市场为基础的战略取得了经济增长。干预的工具多种多样，包括对私营部门活动的监管，控制金融中介及在某些情况下直接控制金融机构，以及直接通过国有企业运营来落实产业政策等。本报告提出的一个关键问题是，政府选择让国有企业发挥什么样的作用、扮演什么样的角色。

国别差异。通过调查我们发现，国有企业在各个国家发展战略中的作用有着显著的不同。本报告总结了5个国家的经验：新加坡（包括与其他几个东盟国家的比较）、巴西、印度、中国和南非。这些不同类型的选择和比较主要反映了两类国别差异： 

• 经济发展水平。最初的发展水平是非常重要的。从一个相对较低发展水平起步的国家更倾向于采用追赶型工业化政策，在其中大型国有企业（包括“国家的冠军企业”）的角色相对比较容易确定。而更成熟一些的国家则需要慎重考虑赋予私营部门和公共部门的角色。

• 经济和政治历史。赋予国有企业的角色很显然是存在路径依赖关系的。在国家社会主义和其他中央计划经济中诞生的企业，优秀国有企业的角色越来越被淡化了；大多数国家争论的是，是否要尽可能减少这种角色。其他发展中国家则恰恰相反，它们实施更加积极主动的发展战略，把发展权赋向国有企业下达发展指令，或者以发展为目的来创办国有企业。

成功的条件。本报告总结的经验表明，以国有企业为基础的战略要取得成功，一般需要具备一些关键条件。首先，国家应该有一支能力较强的管理队伍，他们被授权去有效地执行所有权的功能，并赏罚分明。其次，期望国有企业去运营的领域，最好是商业、金融以及市场竞争力不那么集中的其他领域。一些成功的例子之所以发生，是因为一些国家从相对比较平等的环境中起步；而另一些国家在尝试制定产业和发展政策时，很快就被现存的利益集团所俘获。最后，需要清晰阐明发展目标，尤其是不要夹杂社会政策目标。新兴经济体中很多有潜在创新能力的国有企业之所以消亡，是因为政府政策与企业发展目标不匹配，它们在为一些与它们自身制定的目标毫不相干的社会政策目标做出贡献。

国有企业的国际化。新兴经济体的国有企业逐步通过开展国际投资和国际贸易进入国际市场。与此相关的是，当外国私营企业进入新兴经济体市场时，新兴经济体的国有企业也会发现它们与外国私营企业出现竞争。在某种程度上，这是经济增长的一种必然结果，但是也许有其他因素也在起作用。一些在特定领域培育了国有企业的政府，也许会将国有企业推向国际竞争中的表现作为其业绩是否优异的最终测试。如果那些国有企业在它们实现国际化时仍然享受着政府补贴或者其他物质利益，这或许是一个令人担忧的因素。根据本报告提出的问题，可以得出以下两个方面的结论：

• 国际投资。一些国家国有企业的国际投资在全球金融危机期间显著增加，而且未来国有企业似乎仍将是国际投资的一个重要来源。国有企业增加的国际投资大部分来自新兴经济体的对外投资。此举造成的部分后果是，各国政府将更加积极致力于制定相关政策，以应对国有企业的国际投资。在新近签署的一些国际投资协议中，针对国有企业的条款日益增多。这些举措大多数表面上是为了明确对于国家控制的投资的待遇，几乎没有保护主义回潮的迹象。然而，一个普遍的观念仍然存在：与私人投资相比，国有企业投资呈现出特定的风险和挑战，因此需要更密切的监控。

• 对外贸易。国有企业，常常是新兴经济体经济中的一个重要组成部分，传统上，它们直接对其国内市场出售商品和服务。然而，在过去十年中，这一状况已经在改变。正如本报告所展示的那样，现在国有企业在一些具有国际竞争性和垂直整合的产业领域越来越举足轻重。这一状况引发了国际上一些额外的担忧，但是这些担忧似乎并非是不可克服的。与国际投资环境相比，国际贸易环境有着更为明确的规则，限制政府对国有企业的支持。例如，世界贸易组织（WTO)协议中包含一些特定条款，可以并实际上已发挥这样的功效。除了WTO协议中的这些条款，与国有企业相关的规章也被包含在一些区域贸易协定中，而且在《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）和《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》（TTIP）的谈判中，国有企业也是一个主题。