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农民、农村、农业是中国社会的根基，也是中国经济现代化的难点。如何让金融很好地服务三农、促进农业现代化和农民、农村现代化是金融改革的难题。徐忠《中国的根基》一书集多年政策研究之成果，从市场主导、政策引导、明确政府市场的权责边界、构建激励相容的政策体系和金融生态环境着手，阐述了新技术基础上，乡村振兴战略背景下的农村金融体系构想和改革，值得有志于农村金融研究和了解农村金融的同仁一读。

——人民银行原副行长 吴晓灵

《中国的根基》为我们详细诠释了乡村振兴背景下我国农村金融服务如何才能满足各类新型经营主体多元化、差异化的新需求，信息技术快速发展基础上农村金融资源的配置效率如何才能助推城乡一体化加快发展的步伐，以及在中国金融改革再出发的当下如何才能构建一个市场主导、政策引导、激励相容、有效竞争、聚焦“三农”的多层次农村金融服务体系。全书以问题为导向，集历史经验、学术研究、理论探讨、政策建议于一体，读来发人深思。

——清华大学五道口金融学院院长 张晓慧

徐忠博士的这本新书从历史和前瞻的角度探讨了中国农村金融的改革和发展进程，以及金融市场和财政政策、利率政策对农村金融服务的广泛影响，内容丰富，分析透彻，值得一读。

——国际货币基金组织副总裁  张涛

农村金融可以说是一个老大难问题，改革开始以来也做了很多不同的尝试，但效果似乎并不理想。徐忠一直在宏观经济部门工作，却长期关注农村金融问题，不但对行业有深刻的理解，解决问题的思路也很独到。比如，不能简单地靠引进新机构，关键是要改变农村金融机构的公司治理，同时实现市场化的利率定价，等等。很多思想看起来简单，但来自于实践，又超越了实践。这是我近年读到的关于农村金融问题的最好的一本著作。

——北京大学国家发展研究院教授  黄益平

农村金融是中国经济的缩影，折射了政府与市场、中央与地方、金融与财政、央行与监管和金融机构的关系，长期面对道德风险与如何建立激励约束兼容机制的严峻挑战。徐忠以专业视角描述其复杂的历史流变与现实困境，无曲笔、有卓见，直陈可建立持续农村金融体系的可能路径，也指出如何避免歧途与陷阱。如果关心中国金融业的健康，关心中国农村，就应当读读他这本书。

——财新传媒创办人、社长  胡舒立

作者简介

徐忠，经济学博士、研究院，清华大学对外经贸大学博士生导师。中国金融四十人论坛成员，国务院参事室金融研究中心研究院，中国经济五十人论坛成员，中国金融论坛创始成员。现就职于中国银行间市场交易商协会，曾先后在中国人民银行金融研究所、研究局、金融稳定局、金融市场司工作，负责筹建上海票据交易所。

内容简介

本书立足于我国国情尤其是特殊的体制背景，全面回顾了我国农村金融改革历史，系统描述了中国农村金融发展现状，对现有的政策框架进行了探讨和分析，同时结合农村金融改革发展的历史逻辑和未来前景，对当前争议较大的农村信用社改革、非正规金融改革发展以及其他相关重点难点问题均进行了考察和讨论，最终提出一系列切实可行的政策建议。

目录

代引言

前 言

第一章 我国农村金融改革发展的历程

一、我国农村金融体系发展经历了三个阶段

二、我国农村金融改革发展取得了重要进展

第二章 本轮农村金融政策及创新的主要做法

一、财政金融政策引导农村金融机构体系服务“三农”

二、完善担保和保险创新有效分担风险

三、农村金融机构体系的建设

四、农村支付体系全面推进

五、金融市场服务“三农”取得新进展

第三章 当前农村金融市场和政策框架存在的问题

一、农村金融市场仍不适应农村金融需求的发展

二、政策的精准度有待改进

三、农村金融的市场化水平仍需提高

四、在互联网金融领域对消费者和投资者保护不足

第四章 乡村振兴引领农村金融新需求

一、实施乡村振兴战略离不开金融支持

二、农村产业结构变化将引发金融服务结构性升级

三、金融支持乡村振兴战略的实施应是一个系统工程

第五章 金融科技与农村金融

一、金融科技重塑农村金融竞争格局和风险特征

二、促进数字普惠金融的政策框架

第六章 农村信用社改革研究

一、省联社体制的由来及面临的挑战

二、农村信用社改革的原则与底线

三、农信社改革的目标与实现路径

第七章 非正规金融与新型农村金融机构的发展

一、我国的非正规金融

二、非正规金融的优势及其局限性

三、我国新型农村金融机构的发展

四、我国规范发展非正规金融和新型农村金融机构的意义

五、政策建议

第八章 公共财政、金融支农与农村金融改革

一、贫困地区农村金融机构的经营环境

二、农村金融机构的经营行为

三、金融支农的实际效率

四、政策建议

第九章 利率政策、农村金融机构行为与农村信贷配置

一、问题的提出

二、农村信贷资金的外流和农村金融机构低效并存

三、市场扭曲造成的农村金融机构效率损失

四、市场扭曲下的金融机构行为

五、政策建议

第十章 大型商业银行服务“三农”的模式研究

一、研究思路6

二、文献综述

三、理论分析

四、实证分析

五、政策建议

第十一章 新时代农村金融改革的理念与原则

一、中国经济转型与农村金融

二、建立可持续农村金融体系还需要做什么？

三、完善农村金融的改革方式

前言（摘要）

2008年全球金融危机后，如何解决发展、效率与平等关系问题，成为全球的一个难题。发达国家无法推进结构性改革，片面依赖宽松的货币政策，迟迟未能解决问题。中国依靠社会主义市场经济的制度优势，推进供给侧结构性改革取得很大进展。本书以农村金融为例，分析金融在促进发展、效率和平等中的作用，并集中探讨了在农村经济金融治理方面农村金融如何平衡好发展、效率与平等关系，做到可持续发展。新世纪以来的我国农村金融改革以国家加大投入为主要特征，使多层次的机构体系初步得以建立，也探索出以结构化货币政策、财税优惠政策和金融生态环境建设为主的一整套政策工具箱，有力地提升了涉农信贷的投放力度和农村金融服务的综合化、市场导向和覆盖面，在“降成本、控风险、广覆盖”等方面取得明显成效。但是我国农村金融体系也留下了一些计划经济的痕迹，主要体现在农村金融机构公司治理、及时校正高效的金融监管、市场化竞争机制以及风险处置和市场化退出机制均不健全，严重依赖于行政化管理和财政投入，整体看商业可持续和自我约束发展的能力弱。面临乡村振兴战略实施的更高要求，农村金融体系必须进一步深化改革，牢牢把握“金融服务实体经济”的本质要求，坚持“市场主导、政策引导”的基本取向，强化激励相容的政策体系和金融生态，健全有效竞争、以完善公司治理为核心的农村金融机构和监管体系，利用数字技术促进农村金融创新与监管水平提升。

农村金融体系作为我国金融体系的重要组成部分，是我国农业农村现代化建设的重要支撑。长期以来，党中央、国务院高度重视发挥金融在服务“三农”中的重要作用，始终把深化农村金融改革、健全政策扶持体系、推动金融创新作为主攻方向。然而，与城市金融相比，农村金融交易成本高、缺乏抵押品、风险高，再加上我国地域差异性较大，不仅经营方式上有别于城市金融，而且对制度设计和发展路径提出了更高更难的要求。习近平总书记曾这样形容道“农村金融仍然是个老大难问题，解决这个问题关键是要在体制机制和顶层设计上下功夫。”

针对这个“老大难问题”，我国农村金融体系改革始终在路上，没有完成时，只有进行时。建国以来特别是新世纪以来，我国农村金融改革以国家加大投入为主要特征，使多层次的机构体系初步得以建立，也探索出以结构化货币政策、财税优惠政策和金融生态环境建设为主的一整套政策工具箱，有力地提升了涉农信贷的投放力度和农村金融服务的综合化、市场导向和覆盖面，在“降成本、控风险、广覆盖”等方面取得明显成效。但是，我国农村金融体系在体制和机制上改革还不到位，部分农村金融机构商业可持续和自我约束发展能力较弱，建立健全的农村金融体系还有很长路要走。

“时易则事易，事易则备变”。传统农村金融体系正在承受来自需求端和供给端的系统性变化，微观运行机制和宏观政策框架也需要随之做出改变。对此，党的十九大提出实施乡村振兴战略，这是以习近平同志为核心的党中央作出的重大部署，也是新时代做好“三农”工作的总抓手，是金融系统开展农村金融服务工作的根本遵循。

农村金融体系改革是一项涉及广泛的系统工程  ，需要多方面发力，共同推进。本书立足于我国国情尤其是特殊的体制背景，全面回顾我国农村金融改革历史，系统描述了发展现状，对现有的政策框架进行了客观评估，同时结合农村金融改革发展的历史逻辑和未来前景，对当前争议较大的农村信用社和省联社改革、数字技术的机遇与挑战、非正规金融和非改革发展问题以及其他相关重点难点问题进行考察和讨论，最终提出一系列切实可行的政策建议。

当前和今后一段时期，面对乡村振兴战略实施的更高要求，农村金融体系必须进一步深化改革，牢牢把握“金融服务实体经济”的本质要求，坚持“市场主导、政策引导”的基本取向，更好的厘清各相关主体的权责边界，强化激励相容的政策体系和金融生态，健全有效竞争的农村金融机构和监管体系，利用数字技术促进农村金融创新与监管水平提升。我国农村金融改革的总体目标应该是，实现金融支持经济发展方式的根本转变，建立一个符合市场经济需要的、有自生能力的、能够与农村经济发展同步成长的现代农村金融体系新框架，形成富有弹性、竞争性和负责任的监管体制。

第一，形成市场导向的政策和基础设施体系。一是理顺促发展与强监管的关系，处理好财政税收、货币金融、金融监管以及促进金融业发展等政策之间的关系。各相关主体职责划分是，财政负责基本发展和基础性公共服务，地方政府负责当地各类促进农村发展工作和农村金融中消费者保护等行为监管工作，各类涉农金融机构（组织）按商业化原则（或不同层次的可持续运营）运作，金融监管部门负责农村金融审慎监管和行为监管工作，中央银行在稳健货币政策前提下经严格审议程序提供补充性支持。二是推动政策实施方式由选择性向功能性逐渐转型。增加普适性、功能性、竞争性政策支持。应就政策支持制定引导和鼓励的标准，任何金融机构开展符合标准的涉农金融服务都可以得到相应的政策支持，不预设机构。此举可强化金融机构支农的内在激励，形成公平竞争的市场氛围。同时，应按照市场规律，允许农村信用社提高贷款的风险溢价，整合差别化存款准备金率、支农再贷款、涉农贷款增量奖励等扶持政策，加速从“补差补机构”转向“奖优奖业务”，并通过财政贴息等方式对贷款进行风险补偿，从而强化金融机构的内在激励，真正增强农村金融服务的可得性。综合考虑地区差异、金融风险以及健全金融市场等多种因素，优化、细化正向激励措施，根据形势变化完善金融机构支农水平的考核指标体系。三是理顺央地关系，坚持“金融管理主要是中央事权”的前提下，整合市（县）以下监管资源。科学合理的地方金融管理体制应坚持金融事权主要归中央、分离发展与监管职能的原则，地方层面特别是市（县）以下应对现有监管资源进行整合，形成监管合力。对小额贷款公司等7类机构“由中央金融监管部门制订规则，地方金融监管部门实施监管”；强化地方金融管理部门对投资公司等4类组织的监管，提高准入门槛，严格限定经营范围等；对于互联网金融这种具有跨区域跨行业特征的活动，应当加强地方政府和中央监管部门的协调与配合。四是农村金融改革要有过渡性措施。好的农信社依靠存款保险制度。差的农信社交给地方政府和省联社负责。差的农信社改革重组变好后再纳入存款保险体系。省联社改革可有两种思路：一个是将省联社改造为独立经营、面向基层农村信用社提供科技系统服务和金融市场投融资服务的公共平台，打破农村信用社的“科技鸿沟”和“市场鸿沟”，省联社由基层农村信用社“自下而上”入股，并引入有技术能力和经营能力的机构参股；另一个是省联社作为自律组织承担行业自律协会职能，但不宜作为监管机构。

第二，建立竞争性的农村金融体系。一是建设更加多元的农村金融机构体系。从长远看，这一多元化的金融组织中，将包括从非正规到正规金融、从私营到国有金融、从小型到大型金融机构共存的完整的金融机构光谱。不同金融组织形式之间公平竞争，由市场而非政府或监管部门决定什么地方适合什么样的金融组织形式。在制度创新的基础上，使不同的金融机构能够较好地依托不同的运作平台发挥各自的优势，满足不同层次的金融需求。按照金融分层的原则允许不同形式的金融组织平等竞争，通过市场机制选择优胜者。二是农信社不能包打天下，要因地制宜设置金融机构。继续按照放宽准入、深化改革、健全风险防控机制的原则，促进农村金融适度竞争。大型商业银行在一些民营企业、小微企业金融服务发展较好的地市分支机构，可引进民资和外资，改造成子行。同时，可探索员工持股，充分调动和发挥员工的积极性。探索“控股公司——村镇银行”模式，如中国银行与新加坡淡马锡共同出资设立控股公司，在各地发起设立村镇银行；这以模式还需进一步完善。这两种模式形成的中小银行既能发挥大型商业银行网络、品牌、科技上的优势，又下沉基层，贴近市场，发挥本地化的信息优势，相对大银行能更好地服务民营企业、小微企业。以强化竞争深化农村信用社改革。打破县以下（乡镇层面）农村信用社作为唯一金融机构的垄断，允许农村信用社在同地市相邻县区开展服务，强化市场竞争。深化开发性政策性金融机构改革。厘清政策性业务与商业可持续业务的边界，财政部应明确政策性业务范围并落实政策性业务的补贴责任，两类业务分账管理或设立子公司实现法人隔离，加强监管，完善公司治理。发挥非存款类放贷组织的积极作用。推动《非存款类放贷组织条例》出台，按是否吸收公众存款而非是否金融机构的理念，规范监管小贷公司等非存款类放贷组织，对其牌照管理、设立条件、业务经营、法律责任等都做出明确规定。三是完善农村金融生态环境。通过健全农业保险体系，建设农村各种形式的担保体系，完善农业灾害风险转移分摊机制。深入总结和推广经验，推进农村信用体系建设、完善农村支付体系和工具等金融基础设施建设，更多利用互联网等电子信息平台，向现代农业经营主体提供多种信息服务，帮助其实现有效的资金配置和风险管理。推进金融机构产品和服务创新，加大对重点领域支持力度。鼓励金融机构结合处于不同经济发展阶段地区的需求，开发适合新型农户创业、消费、家庭理财的微型金融产品和服务，适合规模化农业经营主体的覆盖产业链的融资、风险管理、资本化经营等多种需求的产品和服务，支持金融机构开展适合新型农业经营主体的订单融资和应收账款融资业务。深入推进农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，探索开展大型农机具、农业生产设施抵押贷款业务。持续推进农业保险扩面、增品、提标，扩大银行与保险公司合作，发展保证保险贷款产品。加大对农业规模经营、绿色农业、农村电商和乡村休闲旅游产业等新产业新业态的支持力度。结合落实G20数字普惠金融高级原则和互联网金融专项整治，大力发展规范可持续的农村电子商务平台以及相关金融服务。

第三，建立及时校正和市场化退出机制，构建“有进有出”的市场秩序。一是完善农村金融机构的公司治理机制。由于农村金融机构比较分散，监管起来比较困难，信息的真实性存在疑问，必须健全农村金融机构的治理结构，增强其经营的透明度，有效的监管机制才能发挥作用。二是放宽准入条件，加大农村中小金融机构和民营银行的开放力度。适当放开农村中小金融机构（农信社和村镇银行）的经营区域限制，允许符合条件的机构在相邻县区开展服务。积极探索利用金融科技有效扩展金融服务覆盖面，实现以较低成本更高质量服务于乡村振兴等国家战略。三是建立及时校正机制。有效的监管机制应是正向激励的机制，监管正向激励机制最关键的政策是“及时校正措施”。当金融机构资本充足率或其他绩效指标超出某临界值，监管部门就应马上采取措施限制其业务发展和限制分红等，使信用社感到非常强的紧箍咒作用；如果再往下滑，监管机构就应要求收购兼并；最后要在资能抵债之前关闭问题机构。四是建立及时有效的市场化退出机制。建立退出机制的关键是对中小存款人如何保护和补偿的问题，需要更好地发挥存款保险机制的作用。针对农业和农村中小企业贷款以及农村中小金融机构的特点，加强监管部门、存款保险机构和地方政府协调联动，形成市场化的退出机制。鼓励优质的农村中小金融机构兼并高风险机构。但要特别注意，这种兼并必须是基于优质机构的市场选择，而不是行政“拉郎配”，更不能用于掩盖风险和逃避追责。

第四，借助数字技术变革，推动农村数字金融发展。一是重视数字普惠金融可能带来的数字鸿沟问题。农村金融的服务对象主要是弱势群体，由于受教育程度低、收入低、年龄大，对数字技术的理解能力低、互联网金融应用水平低、承担风险能力弱，需要金融部门加以特别关注。金融“数字鸿沟”实质上是技术进步给大多数人带来福利的同时，可能使少数弱势群体利益受到一定影响。这在历史上屡见不鲜，也是自然规律使然需要从供给侧推进金融机构改革，鼓励金融机构开发针对弱势群体的互联网金融产品和服务。同时注重普惠金融发展形式的多样化，线上线下相结合，传统金融、数字金融相结合，不搞千篇一律。二是加强基础监管制度建设，补齐监管短板。要针对数字金融风险传播速度快、范围广、隐蔽性强等特点，在流动性风险、信用风险、操作风险防范上，加快健全有效的基础监管制度，加强综合监管、协调监管、功能监管。同时加大监管技术创新力度，充分运用大数据技术丰富监管信息，完善监管手段、改善监管方式，努力提升数字金融监管有效性。三是防范打击披着数字普惠金融外衣的非法金融活动。数字技术是中性的，数字普惠也是中性的，先进技术在促进普惠金融乃至整个金融业发展的同时，也有可能被不法分子利用。地方政府和相关监管部门应采取断然措施，依照《刑法》和有关司法解释有效识别这些伪金融创新，区分创新与犯罪，打早打小打准，依法惩处非法金融活动。自律机构要规范数字普惠金融机构的信息披露，严厉打击虚假违法宣传，落实投资者适当性管理，强调“卖者有责”。四是积极探索综合性的消费者保护机制，建立多元的金融消费纠纷解决机制。动员社会各方力量共同普及数字普惠金融知识，提高公众金融素养，加强风险提示与教育，引导树立“买者自负”的投资理念，构建金融消费者教育的长效机制。五是加强大数据背景下的数据安全和个人隐私保护。当前，全球都面临技术发展迅速而数据保护不足的问题，个人隐私信息泄露重大案件频发。如何使数据主体获得尊重和安全感，也推动数据市场的有序发展，成为提升金融创新和服务能力的重大课题。要利用数字金融发展普惠金融，首先要能保障数据主体的保密权，以及获取、利用、支配其信息的权利，允许或者不允许他人获悉或者使用自己信息的权利。

来源 | 中国金融四十人论坛官网