摘要：12月26日，第十三届全国人大常委会第二十四次会议审议通过了刑法修正案(十一)，并将于2021年3月1日起正式施行。和证券法修改相衔接，修改内容大幅提高了欺诈发行、信息披露造假、中介机构提供虚假证明文件和操纵市场等四类证券期货犯罪的刑事惩戒力度，并强化对控股股东、实际控制人等“关键少数”的刑事责任追究、压实保荐人等中介机构的“看门人”职责等。

专家认为，刑法修正案(十一)显著提升了证券期货犯罪震慑效力，将为注册制改革提供强有力的法治保障，有助于将证券期货犯罪“零容忍”要求落到实处。

证监会表示，下一步，证监会将以认真贯彻落实刑法修正案(十一)为契机，推动加快修改完善刑事立案追诉标准，加强刑法修正案(十一)内容的法治宣传教育，不断深化与司法机关的协作配合，坚持“零容忍”打击欺诈发行、信息披露造假等各类证券期货违法犯罪行为，切实提高违法成本，有效保护投资者合法权益，全力保障资本市场平稳健康发展。

对四项罪名做出修改

刑法是国家的基本法律，1997年全面修订刑法以来，先后通过了一个决定、十个刑法修正案和十三个有关刑法的法律解释，及时对刑法作出修改、补充和明确适用。其中，与资本市场相关的修正案共有三个（修正案一、六、七）。

随着资本市场快速发展，证券期货犯罪出现了许多新情况、新问题，突出表现在：欺诈发行、信息披露造假的刑期过低，操纵证券、期货市场犯罪出现了一些新的犯罪手段等，因此亟需修改完善刑法有关证券期货犯罪的规定。

刑法修正案(十一)对欺诈发行股票、债券罪等四项罪名做出具体修改。

（一）将欺诈发行犯罪刑期上限提高至15年

欺诈发行被普遍认为是资本市场中性质最为恶劣、主观恶性最大、各方面深恶痛绝的犯罪行为，修改前，欺诈发行犯罪的刑期上限只有5年有期徒刑，本次主要作出四方面修改。

一是大幅提高刑期上限和罚金幅度。刑法修正案(十一)将欺诈发行犯罪的刑期上限由5年有期徒刑提高至15年有期徒刑，并将对个人的罚金由非法募集资金的1%-5%修改为“并处罚金”，取消5%的上限限制，对单位的罚金由非法募集资金的1%-5%提高至20%-1倍。

二是将存托凭证纳入欺诈发行犯罪的规制范围。同时，考虑到国务院将来可能认定新的证券品种，增加了“等证券”的表述，为打击欺诈发行其他证券品种的犯罪行为提供了法律依据。

三是精确惩处“幕后”的控股股东、实际控制人，明确将控股股东、实际控制人组织、指使公司实施欺诈发行纳入刑法规制范围，并明确控股股东、实际控制人是单位时实行“双罚制”。

四是适应实践需要，增加“等发行文件”的表述。修改前的本罪的犯罪对象只规定了“招股说明书、认股书、募集办法”，仅为发行人向主管部门提交或者向投资者披露文件的一部分，难以覆盖发行过程中涉及的所有文件。例如，在科创板发行上市审核过程中，上交所出具问询函后，发行人及相关中介机构会向上交所提交回复意见，并通过上交所网站对社会公众及投资者公开。这些文件是投资者判断公司价值的重要依据，也属于发行文件。另外，2019年6月高法院出台的《关于为设立科创板并试点注册制改革提供司法保障的若干意见》，也将科创发行上市审核中发行人及中介机构提交的回复意见视为发行文件的一部分。

（二）违规披露、不披露重要信息罪刑期上限提至10年

在推行股票发行注册制改革的背景下，更需要进一步加大对信息披露造假行为打击力度，让失信欺诈者付出沉重代价。在本次刑法修改前，本罪犯罪主体的规定不够全面，且刑期设置相对偏低，与注册制以信息披露为核心的理念不尽一致。本次主要作出如下修改。

一是大幅提高刑罚。根据刑法原第一百六十一条的规定，法定最高刑为3年有期徒刑，罚金最高为20万元，已不能准确地评价信息违规披露的危害程度。因此，刑法修正案(十一)将本罪刑期提高至10年有期徒刑，同时将罚金修改为不定额罚金。

二是强化控股股东、实际控制人的刑事责任。刑法修正案(十一)在本罪中强化了控股股东、实际控制人的刑事责任，明确控股股东、实际控制人实施或者组织、指使实施信息违规披露或者不披露重要信息的，或者隐瞒相关事项导致他人利益受损或者具有其他严重情节的，根据本条第一款中有关单位责任人员的规定处罚。公司、企业的控股股东、实际控制人本身是单位的，实行“双罚制”。

（三）提供虚假证明文件罪最高可判处10年有期徒刑

中介机构是资本市场的看门人，需要充分了解发行人的经营情况和风险，并对发行的申请文件和信息披露资料进行核查验证，在确保发行人信息披露真实、准确、完整方面负有很高的义务，其勤勉尽责对于资本市场的健康发展至关重要。

本次修改主要如下：

一是明确规定保荐人承担相应的刑事责任。保荐人除了要保障自己提供的发行文件真实、准确和完整外，还需要对会计师事务所、律师事务所和评估机构提供的证明文件的真实性、准确性和完整性进行审慎核查。原刑法第二百二十九条的条文没有明确将保荐人作为提供虚假证明文件罪的犯罪主体。刑法修正案(十一)明确将保荐人作为本罪的犯罪主体，适用该罪追究刑事责任。

二是强化中介人员在证券发行、重大资产交易活动中出具虚假证明文件的刑事打击力度。刑法修正案(十一)明确，对于中介人员在证券发行、重大资产交易活动中出具虚假证明文件、情节特别严重的情形，适用更高一档的刑期，最高可判处10年有期徒刑。

（四）明确对三类新型操纵市场行为追究刑事责任

操纵证券、期货市场是资本市场一种常见、多发的违法犯罪行为，其行为具有专业性强、犯罪手段隐蔽、操纵方法多样等特点。现行刑法第一百八十二条列举的三类操纵情形是比较传统的犯罪形态，在实践中已很少存在。

来源：刑法修正案（十一）

业内人士指出，实践中，“蛊惑交易操纵”“抢帽子交易操纵”“幌骗交易操纵”等已经较为常见。从搜集到的有关操纵市场犯罪的判决书情况看，过半数的案件判决案件引用兜底条款予以处罚，反映出现行刑法规定的操纵情形与实践相脱节的问题。因此本次刑法修改借鉴新证券法规定，明确对“幌骗交易操纵”“蛊惑交易操纵”和“抢帽子交易操纵”等新型操纵市场行为追究刑事责任：

一是不以成交为目的，频繁或者大量申报买入、卖出证券、期货合约并撤销申报。该行为方式被称为“幌骗交易操纵”。在证券和期货交易中，投资者的报价即使未成交，也会反应在报价系统交易行情中；如果行为人不以成交为目的，频繁或者大量申报并撤销申报，可能会影响其他投资者对市场状况的判断并影响其投资决策，进而影响交易价格和交易量。认定“频繁"申报和撤销申报，要考虑行为人在同一交易日内，在同一证券、期货的有效竞价范围内，按照同一买卖方向进行申报和撒销申报达到的次数。认定“大量”申报并撤销申报量，则要综合考虑行为人的申报量占总申报量、成交量的比例等因素判断。

二是利用虚假或者不确定的重大信息，诱导投资者进行证券、期货交易。该行为方式被称为“蛊惑交易”。行为人利用虚假或者不确定的重大信息，诱导投资者在不了解事实真相的情况下做出投资决策，影响证券、期货交易价格或者交易量；行为人则在编造、传播虚假或者不确定的重大信息之前买入或卖出相关证券、期货合约，而在该信息使股价、期货合约价格发生预期的波动之后卖出或买入相关证券、期货合约。

三是对证券、证券发行人、期货交易标的公开作出评价、预测或者投资建议，同时进行反向证券交易或者相关期货交易。该行为方式被称为“抢帽子交易操纵”，从事抢帽子交易操纵的主要是对部分投资者有一定影响力的主体，如证券公司、证券咨询机构、专业中介机构及其工作人员，电视广播中所谓的“金融专家”“股市名嘴”。“抢帽子交易操纵”不仅会扰乱市场，还会侵害投资者的合法权益，刑法修正案(十一)明确要追究此类行为的刑事法律责任。

补齐制度短板，保障证券期货犯罪“零容忍”落到实处

据了解，早在2016年，证监会就已经提出了修改完善刑法有关证券期货犯罪规定的建议。2018年刑法修正案(十一)列入十三届全国人大常委会立法规划后，证监会积极配合立法机关开展工作，推动修正案顺利出台。业内人士认为，刑法修正案(十一)补齐了证券期货领域刑事犯罪成本过低的制度短板，是建设中国特色社会主义法治体系的重要制度安排。

上海交通大学凯原法学院副教授谢杰表示，上述立法调整，在全面深化资本市场改革的背景下，有利于进一步促进资本市场平稳健康发展。在证券法完成较大规模的修改与实施背景下，证券犯罪的刑法修正，有助于确保刑事立法与司法及时应对资本市场犯罪的挑战，更好地实现保障市场效率与投资者权益。

另有专家指出，刑法修正案(十一)强化对控股股东、实际控制人等“关键少数”的刑事责任追究、压实保荐人等中介机构的“看门人”职责，并与证券法修订保持有效衔接，将为推行注册制改革提供重要的法治保障。此外，刑法修正案(十一)提高对于证券期货犯罪的打击力度之后，还需加强证券领域“行民刑衔接”形成立体化追责体系，保障证券期货犯罪“零容忍”落到实处。

清华大学法学院教授汤欣认为，依法从严打击资本市场造假行为，民事责任、刑事责任均需逐步丰富和完善。目前，在民事责任领域，证券集体诉讼制度等机制已经出台，而刑事责任制度不是证券法所能包含的，必须回归到刑法当中。因此，需要联动考虑证券法、公司法与刑法相关条款的对接，这次刑法的联动修改，将进一步提高资本市场造假欺诈成本。

来源 | 中国证券报