摘要：本文首先回顾过去四十年经济高速发展的特点，发现我国的营商环境并不乐观但难以一朝改头换面。企业难以获得普惠政策，但经济仍然实现了较高增长，主要原因在于，地方政府及官员出于不同的“价值”导向，为了收获企业成功发展的“收益”，受到“收益”的激励，有选择性地给予部分企业特惠帮助。特惠制度对经济增长有利必有弊，带来如资源配置不科学、限制市场准入、限制竞争等，虽然存在弊病，短期内发展态势仍然良好，经济增速依然较高，地方政府缺乏改善政策的动力。中国经济作为后起之秀，作为“追赶型经济”，全球多个经济体的发展路径都具有一定的借鉴意义。本文通过多种因素选择可对照的经济体，综合分析多种因素，认为中国的人口红利将尽，劳动力成本上升、要素价格增长、资金成本升高，经济增长的潜在速度下降。如果不对地方政府采取激励措施，地方政府缺乏改善普惠政策的动力，仍然选择特惠支持，最多改变支持模式和手段，未来几十年中国经济堪忧。地方政府不解决制度上的障碍，导致资金和其他生产要素资源配置的扭曲，导致增长效率下降。面临消费、投资、净出口拉动经济增长、主要是消费和投资拉动经济增长这一新形势，如何发挥地方政府作用？本文提出两个方向，一是改善普惠制度以改善营商环境，二是改善政策，更重视居民利益，产业政策应向消费尤其是服务消费倾斜。具体措施包括，重视居民消费增长速度在考核中的权重、控制地方政府特惠权利、鼓励地方政府创新等。

白重恩是中国经济50人论坛学术委员会成员，清华大学经济管理学院院长，在本文中围绕地方政府在经济增长中能起什么作用，如何激励地方政府对经济高质量增长发挥更大效用提出了一系列问题和分析方法。绿法联盟研究院整理相关内容，一起来看精彩分析。

正文：

党的“十九大”提出，要实现从高速度增长到高质量发展的转变。在过去四十年的发展中，地方政府在推动经济高速度增长方面起到了很大的作用，未来要实现高质量的发展，地方政府的作用不可缺少。

回答这一问题，首先应问，回顾过去高速度增长中，地方政府起到了什么样的作用？它的激励来自何方？如果坚持老模式，不改变地方政府的作用和激励，在新常态下会产生什么样的问题？在经济高质量发展中，地方政府新的作用和新的激励应该是什么？

一、高速度增长中地方政府的作用和激励

世界银行每年发布的对世界各经济体营商环境评价的研究报告。这项研究采取各种方式从不同的经济体采集可比的数据，然后通过这些数据来构造一个指标体系，对不同经济体的营商环境从各个方面来进行排序。根据最新的数据和指标，排在第一位的是新西兰，新加坡也排名靠前，这表示它们的营商环境比较有利于企业发展。中国在190个经济体中排第78位，虽然在中间靠前一点的位置，但总体来说并不是那么理想。中国改革开放四十年，经济增长速度是前所未有的，这就给我们提出了一个问题：按照世界银行的指数，我们的营商环境似乎并不完美，但是我们为什么又能够实现如此高速的增长呢？在经济学研究中有一个领域叫制度经济学。制度经济学中有一个被广泛接受的结论，即制度环境尤其是营商环境对经济增长非常重要，如果没有一个良好的制度环境，经济就不可能获得快速的增长。但是按照世界银行的这些指标，中国的制度环境看起来并不理想，其中有一些指标看上去更让人觉得不可思议。如建筑许可这项指标，它显示在中国要获得建筑许可来盖房子非常困难，在全球190个经济体中排序，我们排在第172位，可以说是倒数第几名。然而这些年来，中国很多城市都像个大工地，到处都在盖房子，但是研究数据又显示我们要获得建筑许可很困难。我曾经看过一个报道，说在中国要完成整套建房手续，前前后后要找几十个部门盖190多个章，还要缴95种税费，按照流程规规矩矩走下来，需要大概三年半时间才能走完。这就跟我们的所见所闻很不一致，因为我们每天都能看到房子像雨后春笋般“长”起来，这到底是怎么回事呢？

2014年我国的营商环境综合排名在第96位，其中的建筑许可这一项排在第185位，现在已经上升到172位了。近几年设立企业的便利度也大大提升了，2014年排在第158位，现在上升到第93位。但是其他数据仍然不客观，税费负担很重，企业使用电力也比较困难。

这些指标到底准不准？值不值得信任？世界银行营商环境报告团队的做法是，首先就营商环境的十个方面设计问卷，这份问卷力图反映企业在开展业务的过程中可能会遇到的主要障碍，然后请各国的专家，包括律师、咨询师、会计师等，根据一些在不同经济体都有一定代表性的企业，比如超市，在研究对象国的最大商业城市所面临的情况来提供数据。然后营商环境报告团队把每个国家的数据都拿来进行处理，包括与研究对象国的权威部门核对数据，最后进行排名比较。由此可见，世界银行的研究是比较科学的，得到的数据应该比较可信。但为什么根据这些数据，我们的营商环境不是很好，但是我们又获得了高速增长呢？我和我的合作者就这个问题提出了一个特惠模式理论。在这个特惠模式中，地方政府起到了关键的、必不可少的作用。

答案是，尽管在中国每个企业做生意都面临着不少制度上的成本和障碍，但是如果你有幸能够得到地方政府的青睐，地方政府认为你是值得帮助的企业，它就会主动帮你克服注册、获得建筑许可、获得电力等各方面可能遇到的困难。比如富士康要在郑州建一家工厂，郑州市就专门为它建了一条专用公路，叫“富士康专线”，使富士康的物流变得更加有效率。只要地方政府下定决心帮你，你就很少有办不成的事，这就是我们的成功经验。

总结起来就是，尽管普惠的制度化的营商环境还不完善，企业规规矩矩地照章办事很难办得成，但是只要地方政府想要帮你，事情很容易办成。地方有能力，但不代表它会主动愿意做，还需要有激励、有动力来帮助企业。因为地方政府并不是万能的，它的能力、资源、精力、时间都有限，它不可能帮助所有的企业。地方政府为某些企业提供特殊的帮助和保护，帮助企业克服不良营商环境造成的障碍，我们把这种帮助叫作特惠，因为这不是每家企业都能得到的，所以它不是普惠的帮助，而是有选择性的帮助。

特惠模式跟中国经济的高速增长有什么关系呢？如果地方政府帮助的企业都很烂，而好的企业没有得到帮助，经济就不可能得到发展。我们的一个推断是，地方政府还是选对了企业，甚至选择了最好的企业给予特惠。那为什么地方政府有能力、有愿望去帮助这些企业呢？通过构造了一个经济学模型，可分析出每一个地方政府都面临很多潜在的需要帮助的企业，这些企业有的未来商业前景很好，也有的不是很好，地方政府要从中挑选一些企业来给予帮助。地方政府挑选企业的动力来自哪里呢？在于“收益”两字：政府给予企业特惠，企业也能以收益，包括但不限于税收，回馈政府、回馈当地，甚至回馈官员。

“收益”应作广义解释，因为不同的地方官员对收益的理解不同：第一种地方官员有情怀，需要有成就感，帮助好企业成功，是他事业的重要成就，对得起地方上的老百姓。对他而言，事业的成就感就是动力。但即便如此，他也不会帮助所有企业。人人都有好恶，官员会愿意帮助他认为对地方经济发展更好的企业，而不愿意帮助对地方经济发展不一定那么好的企业。一个好官，他的认识会符合当地的实际，但仍然不免裹挟个人偏好。官员愿意给予特惠的企业，是能带来更大成就感的企业。

第二种动力是要获得财政收入。有了更多的财政收入，就有更多的资源来做值得的事情。

第三种动力就是晋升的资本。地方官员想晋升，这是官员自然的动力。帮助地方企业成功，上级领导来视察看到成功的案例后会很高兴，对地方官员有很好的印象，对晋升有好处。当然也免不了腐败现象，如一些企业为了获得帮助，采取不正当的手段获得地方官员的帮助。

不同地区、不同地方政府官员的考虑不同，动力不一，不能确定哪一种起到了最主要的作用。总之官员会选择能带来最大收益的企业提供帮助，帮克服制度的障碍，这些企业就更加可能成功。

地方政府官员给予帮助的企业，是不是比较有效率的企业？我们倾向于认为确实是，因为只有当一个企业效率更高，它才更有可能成功，更有可能给为它提供帮助的领导带来成就感，更有可能带来更多的税收，更有可能帮助地方官员获得晋升的资本。如果我们相信这样的一个假设：效率越高的企业，能给地方政府官员带来越大的收益，地方政府官员就越会选择那些效率较高的企业提供帮助。如果这个假设成立，那么经济就发展起来了，一些高效率的企业就能因此获得成功。

不可否认特惠制度带来各种弊病。但如果没有特惠会怎样？没有特惠制度，谁都得不到帮助，所有的企业都很难成功。和普惠制度非常完善的经济体比，我们的制度环境不够完善，只有部分企业得到了帮助，但是和没有特惠也没有普惠的情况相比，至少还有一些企业得到了帮助。所以这是在营商环境不是很理想又很难在短期内达到理想状态的情况下，我们退而求其次，不得已而接受的一个次优安排。在这样的安排之下，我们有了过去四十年的高速增长。1978—2007年，中国GDP的年平均增长率略高于10%，从2008年到现在年平均增长率是8%左右，这些成就从哪儿来？我们觉得地方政府所起的作用是至关重要的。

结论是，特惠制度有利于经济增长，前提条件一是地方政府有能力也有动力帮助一些企业解决问题，否则任何一个企业都得不到帮助，所有企业都没有办法发展。二是地方政府选择的特惠对象是一些较优的企业、有潜力的企业。三是地方政府提供的帮助主要是降低制度成本，而不是提供廉价的要素。因为要素供给是有限的，地方政府给某些企业提供了更多廉价要素，其他企业获得要素的成本就更高。当你在资源配置中向某些企业过度倾斜，另一些企业获得资源就很困难，那么这个地方的经济整体效率就会比较低。第四是特惠制度可能会带来准入障碍。比如，官员帮助本地一家企业开拓了一项业务，必然不希望有其他的竞争对手，因为企业面临竞争压力，官员获得的收益就会减少，所以地方政府不希望本地有太多的竞争，这对准入会产生一定的障碍，这是特惠模式造成的一个潜在问题。中国的优势在于地大物博，一个好的企业有好的前景，在此地得不到帮助，可以转移到地方，如当地政府因为当地没有既有的竞争对手，政府愿意帮助企业。所以特惠模式能够促进经济发展的第四个前提条件是企业可以在多个地区之间选择。上述四个条件是特惠模式能够促进经济增长的前提。

这种特惠模式有利必有弊，可能出现的腐败就是一个重要问题。因为大家都认识到它的重要性，不再赘述。其他可能的问题是什么呢？首先，地方政府大力帮助企业，注意力集中于该企业，可能会导致过度关注这一些企业的利益。最可能出现的问题就是，如果特惠对象在取得要素方面获得太大的优惠，其他企业要获得要素就更加困难，形成资源配置的扭曲，造成整体效率下降，不利于经济增长，这是一个风险。我们所说的成功，是不出现这种情况才叫成功，但是这种情况只要一出现就会有风险。

另外，既然地方政府可以通过帮助一些企业来发展当地的经济，它还有动力来改善普惠制度吗？可能它改善普惠制度的动力就减弱了。一是它不这样做当地经济也能发展。二是在特惠制度下，所有企业，包括地方政府不喜欢的企业，也一样活得很滋润。在特惠模式下，权力会起到更大的作用，而在普惠模式下权力起的作用就相对小一些，所以希望有更大权力的地方政府改善普惠环境的动力可能就不足。三是由于地方政府过度的关心，关注部分企业的利益，可能会对居民的利益关注不够。比如，地方政府帮助的这家企业造成了环境污染，它就不愿意对这家企业的治污下狠手，居民的利益就受到了损害。特惠制度在一定的历史背景下，在上面说的四个前提条件都满足的情况下，确实可以促进经济增长。但是也有可能，当这些条件不再满足的情况下，甚至在这些条件仍然还满足的情况下，它也会带来一些弊端。

尽管我们的制度环境不是很好，但是我们仍然实现了高速度的增长。背后的一个重要原因就是地方政府为部分企业提供了有力的帮助，使它们能够成功，而这些企业又是效率比较高的企业，于是当地的经济就发展起来了。地方政府提供的特惠，在过去高速度发展的过程中，起到了非常重要的作用。

二、新常态下的经济增速与旧激励模式存在的问题

新的环境下，是不是潜在的问题都变成了实际的问题？新常态下潜在的经济增长速度是什么？

从几年前开始，中国经济进入新常态。新常态的含义有几点，一是增速要换挡，未来的增速会是什么样？对这个问题包括对问题后面的机理的了解，可以帮助我们理解地方政府的作用到底发生了什么样的变化。

预测潜在的经济增长速度，要有依据、有数据，没有数据支撑，预测是不可靠的。问题是用哪些数据呢？是看中国的过去发展历史，还是看其他一些经济体的发展历史？自然，信息越多越有帮助。不同经济体的发展经历之间总有一些共性的东西，如果完全没有任何共性，其他经济体的历史对我们就没有任何参考意义。

在寻找可以作为参考的经济体时，要考虑其他经济体跟我们有什么样的共性？或者，我们和什么样的经济体共性比较多？跟我们共性比较多的经济体，对我们参考价值更大，我们可以利用它们的数据，帮助我们更好地预测自己的未来。有些学者认为，日本和韩国这两个国家和我们有类似的背景，它们的发展水平和我们现在的发展水平类似时的情况，对我们有比较大的参考意义。判断什么时候它们的发展水平和我们现在的发展水平相似，需要一个标准，用什么标准呢？

首先，对不同国家的经济发展水平进行比较时，选择哪个汇率会有差别。一个选择是用官方汇率，但官方汇率会受到很多因素的影响，并不能真实反映购买力。所以我们经常在研究中不用官方汇率，而是用购买力平价的汇率。什么叫购买力平价的汇率？我们选择一个有代表性的消费者，他每年消费的产品都装到一个篮子里，这是他每年消费产品的集合。这个篮子里所有的产品在中国要花多少钱买到呢？假如我们花2万元人民币能买到这个篮子里所有的产品，也就是说一个有代表性的消费者一年的消费是2万元人民币，然后将同样一篮子的产品拿到美国去，看这样一篮子的产品需要花费多少美元，可能需要5 000美元。在美国用5 000美元，能买到在中国用2万元人民币买到的同样的东西，这说明根据购买力，2万元人民币等于5 000美元，即4元人民币等于1美元，这就是购买力平价汇率。

按购买力平价，中国2014年人均GDP是1.2万美元左右，日本人均GDP是1.2万美元左右时是在1971年，所以如果用人均GDP作为判断相似经济发展水平的标准，我们应该用1971年的日本作为我们的参考对象。如果我们用与美国人均GDP的比值来作为判断相似经济发展水平的标准，那么用1971年的日本作为参考就不合适。2014年中国的人均GDP大概是美国的1/4， 1971年美国的人均GDP大概是2.4万美元。所以那个时候的日本尽管人均GDP和我们现在一样，但是它的人均GDP是美国的一半。日本人均GDP占美国人均GDP 1/4的年份大致是1958年。如果我们用与美国人均GDP的比值来作为判断相似经济发展水平的标准，那么应该用1958年的日本作为参考。

像中国这样的发展中国家，可以叫“追赶型经济”，所谓“追赶型经济”，就是前面还有很多比我国更加发达的经济体处于经济增长的前沿。在发展过程中，可以借鉴发达经济体过去的经验和教训，尽量学习它们成功的地方，避免它们走过的弯路。当然不是简单的模仿，还要考虑自己的环境，至少可以有所借鉴，帮助我们的经济增长，这叫“追赶型经济”。因为有借鉴的机会，有借鉴的可能性，所以“追赶型经济”的增长潜力比发达经济体的要高，这就是追赶型经济享受的后发优势。

如果我们跟发达国家的差距比较大，比如说差距有40年，那么它们过去40年的经验就可以作为我们发展经济的参考，我们借鉴的空间和学习的空间就很大，可以避免很多错误并把事情做得更好，这个时候我们的增长速度就会比较快。如果我们跟发达国家之间的差距只有10年，我只能借鉴它们过去10年的经验，40年的经验跟10年的经验相比，40年的经验显然更丰富。所以，我们就有这样一个理论，后发国家和前沿国家之间的相对距离对后发国家的增长潜力非常重要。我们现在人均GDP是美国的1/4，相对距离就用1/4这个数字来表达。这个数字在一定程度上告诉我们，中美两个经济体之间的发展还差多少，也决定了我们学习空间的大小，因而对中国的增长速度有很大的影响。用美国作为一个参照，看跟它的差距是多大，我们的近邻比如日本、韩国，它们的人均GDP是美国的1/4的时候，和我们与美国今天的差距是类似的，因而就以日本和韩国的人均GDP达到美国的1/4时的经历作为我们的参考，这是很多学者都采用的一个办法。

在2008年国际金融危机发生之前，根据购买力平价汇率，中国的人均GDP是美国的1/5。我们再来看日本、新加坡、中国台湾和韩国在什么时候人均GDP是美国的1/5，历史数据显示，日本是1951年，新加坡是1967年，中国台湾是1975年，韩国是1977年。这四个经济体分别在这四个年份，人均GDP和我们现在的人均GDP与美国的比是一样的。

日本1951年后的二十年平均增长速度是9.2%，新加坡1967年后的二十年平均增长速度是8.6%，增长率都不低。很多学者根据这些数据得出结论，中国在2008年以后的20年内，有平均每年增长8%的潜力，而且说8%还比较谦虚，因为日本达到了9.2%。但是现在我们达不到这样的增长速度，也许我们不吃不喝，拼命工作可以达到，但是对我们的损害就太大了，我们不愿意那么做。尽管中国2008年和日本1951年有共性，我们相信这样的共性对于增长率有一定的含义，但是中国的2008年跟日本的1951年也有很大的差异，我们希望找到最关键的差异，这就需要做研究。

我们最后找到的关键差异是人口结构不同，劳动参与率也不同。中国和日本的人口结构有什么差异呢？如图1.15所示，通常我们把15~65岁的人叫作适龄劳动人口，每100个适龄劳动人口要负担多少个15岁以下的孩子和65岁以上的老人，就叫作总抚养负担。从图中我们可以看到，2010年中国总抚养负担是这四个国家中最轻的，是38，也就是每100个15~65岁的潜在的劳动力，要负担的15岁以下的孩子和65岁以上的老人是38人。2010年之后，中国的总抚养负担就越来越重，说明能参与劳动的人口所占比例越来越低。从20世纪70年代中期到2010年，我们的总抚养负担在下降，这段时间我们在享受人口红利，能参加生产的人越来越多，经济增长率就会比较高。但是过了这个人口红利阶段，能参加生产的人口越来越少，增长的速度就会减缓。我们再看看日本，日本1951年后的二十年是充分享受人口红利的二十年，那一段时间它的经济增长就很快。同样的，新加坡、韩国在跟我们相似的那二十年里，都是享受人口红利的二十年，它们当时的高速增长是和人口红利高度相关的。不仅如此，它们的劳动参与率也在增加。人口红利是指人口中有多大比例是适龄劳动人口，但是并不是每一个适龄劳动人口都在参与生产。15~18岁的很多人都在上学，60~65岁的很多人都退休了，尽管他们属于适龄劳动人口，但是他们不参与生产。我们还要把就业参与率考虑进来，如果就业参与率在增加，就说明越来越多的人参与生产，经济增长速度就会比较快。如果就业参与率在下降，经济增长速度就会下降。

如果我们把这个差异剔除掉，剩下的差异是不是还重要？非常神奇的是，除了人口红利这个差异，剩下来的差异就不那么重要了。为了说明这一点，我们来做一些计算。

刚才我们说，中国和日本的一个重要差异是劳动力增长速度的差异。在考虑GDP的时候，为了看清劳动力的影响，把GDP的整体看成两部分的乘积，一个是劳动力的总量，即有多少人参与就业，另一个是每一个劳动力所生产出来的GDP，我们称之为劳动生产率。显然劳动力的增长速度有差异，那么劳动生产率的增长速度有没有差异呢？如果也有差异，我们就要再找新的办法剔除这个差异的影响。我想说的是，劳动生产率的增长速度很有规律。这个规律让我们有理由认为，1951年之后日本劳动生产率的变化，对我们认识2008年之后劳动生产率在中国的变化趋势是一个重要参照。

GDP=劳动生产率×劳动力总量，那么GDP增长速度=劳动生产率增长速度+劳动力增长速度。劳动力增长速度可以通过研究来获得。假如我们能利用劳动生产率增长速度的规律，来预测中国未来的劳动生产率的增长潜力，再去进一步研究劳动力的增长速度，就可以预测未来的GDP潜在增长速度。

图1.16的左边显示的是劳动生产率的增长速度，右边显示的是劳动力的增长速度。每一个图中有三种颜色深浅不同的点，颜色最深的点代表日本、韩国、中国台湾和新加坡四个经济体，颜色次深的点是我们挑出来的西欧14个增长特别快的经济体，空心的点是一些不成功的经济体。纵轴是劳动生产率的增长速度，上边的边缘代表增长的潜力。

每一个点对应的横坐标是这个经济体在那一年的劳均GDP和美国劳均GDP的比值，度量这个经济体和最发达的经济体之间的距离。越靠右经济发展水平离美国越接近，越靠左经济发展水平离美国 越远。

颜色最深和次深的点是劳动生产率增长速度比较快的经济体，我们希望跟成功的经济体比，所以要研究这些颜色最深和次深的点。颜色最深和次深的点形成的图形很有规律，可以用一条曲线比较精确地代表。劳动生产率增长最快的这些经济体，它们的劳动生产率增长速度基本上由其经济发展水平来决定。右边的图显示的是劳动力增长速度，在这个图中我们看不到任何规律。如果我们来做一个假设，中国从现在开始到未来的若干年，劳动生产率的增长会遵循左边的图中所显示的规律，我们就可以预测未来一段时间中国劳动生产率的增长。当然谁都不能保证这个假设一定成立，因为未来会不断有新的技术涌现，国内外的形势也会变化，这些都可能影响劳动生产率的增长速度。我们只是基于现有的数据，来尽量科学和精确地预测中国未来劳动生产率的增长潜力。

给大家报告一下，我们就是用这样一个听上去很简单的方法，对未来做了一些预测，预测的结果如下表（见表1.2）。当然这些预测是有前提的，假设中国会像颜色最深和次深的点那样遵循同样的规律，这并不是一个悲观的假设，因为那些点都是非常成功的经济体，我们没跟那些空心的点比。

未来两年我们要实现全面小康，2020—2035年要基本实现现代化，到2050年要成为现代化强国。我们的预测正好到2050年。如果我们的预测是准的，到2050年我们的经济总量会是美国的1.8倍，人均GDP会是美国的53%。不同的人对这个结果会有不同的反应，也许有人认为我们的预测太悲观，但需要注意的是，同期美国的经济仍然在增长，我们假定美国每年的增长速度是2.56%。我们2008年人均GDP是美国的21%，这个预测表明，我们将用四十年左右的时间，在美国经济还继续健康增长的同时，我们的人均GDP和美国人均GDP的比值从20%上升到50%。

我们对经济增长潜力的研究结果与理解地方政府的作用是相关的。根据我们的预测，“十三五”期间的经济增长潜在速度大概在6.36%左右，实际获得的增长会比这个快，因为我们有2010—2020年收入翻番的目标，所以“十三五”期间我们必须要增长6.5%才能实现这一目标。也就是说我们定的增长目标会高于我们预测的潜在速度。

现在的情况是，我们还没有完全适应潜在的经济增长速度下降，我们不能允许增长率过低。这有一部分是跟我们之前的承诺有关，此外还有种种的因素。前面讲到的地方政府的特惠模式仍然存在，地方政府仍然在起重要的作用，它的激励有了一些改变，但是可能还不是根本性的改变。激励的机制是类似的，具体的体现有不同。和2008年之前相比，地方政府可以动用的资源更多了。尤其是2009年和2010年这两年，有4万亿的投资，其中只有1/4来自财政预算，另外3/4来自借债。当时的预算法不允许地方政府借债，但又制定了一个经济计划需要借债才能完成，那怎么办？只能变相做。所以从2009年开始，中央对地方政府融资平台的管控大大放松了，地方政府融资平台迅速发展起来。地方政府借了很多钱，可以投入各种各样的项目中，尤其是基础设施项目。适度的基础设施投资有它的道理，因为如果基础设施投资缺乏，经济的增长就没有很好的基础，所以地方政府适度借钱去搞基础设施投资也是对的，但是随着基础设施积累越来越多，再继续快速地投入新建设是不是还有效就要打一个问号了。

有一个研究是把投资分成两类。一类投资类似于基础设施投资，叫做公共资本，就是有一定公益性的投资，形成了公共资本。我们所有的基础设施投资都属于公共资本。另一类叫民间资本，民间资本不是特别精确的叫法，因为它也包含竞争性国有企业所做的商业性的投资。也许称为商业性资本会更加准确。中国人均公共资本占有量现在处于什么水平呢？跟经济合作与发展组织（OECD）这个发达国家俱乐部中的成员比，我们的人均公共资本的占有量和OECD国家人均公共资本的占有量持平。虽然从人均收入来说，我们和OECD国家还有比较大的差距，但是我们的人均公共资本占有量跟他们已经差不多了，但民间资本的占有量要比他们少很多。

我们的投资跟发达国家俱乐部的平均水平相比差不多，甚至在某些方面已经超过了它们，但在另一方面还差得比较远。一个推断就是，我们的基础设施投资是不是太快了，当然这是一个有争议的问题。

2008年之后地方政府有钱了，可以直接影响当地的投资，地方政府对特惠企业的帮助，就不只是降低制度成本，而是给它们提供大量的资源。特惠模式还存在，但是地方政府可以配套更多的资源，这有可能会带来扭曲。另外，当你和发达国家差距还很大的时候，可以借鉴的空间很大。当你和发达国家已经比较接近了，可以借鉴的东西相对之前就少了。可借鉴的东西比较多，找到下一个好的投资项目就比较容易，因为别人的经验在那里。随着经济的发展，再找到好的投资项目越来越难，地方政府真不知道下一个投资热点是什么，于是这种特惠模式又遇到了新的困难，要挑选高效率的特惠对象不像以前那么容易了。在这种新的情况下，地方政府的作用还能像以前一样吗？

首先，我们潜在的增长速度已经掉下来了，但是我们还没有完全接受，所以还会定比较高的增长目标。公平地说，过去几年我们一直在慢慢下调增长目标，2015年的增长目标是7%左右，2016年定的增长目标是6.5%~7%，2017年定的增长目标是6.5%以上，后面还加了一句，“要在实际工作中争取获得更好的结果”，最后我们达到了6.9%。2018年定的目标是6.5%左右。我觉得这个方向是对的，就是要适应经济发展的新常态，适应增长潜力在下降的趋势。这个适应过程是一个缓慢的过程，如果你突然调整一定会有困难，所以我们还是定了比较高的增长目标。要实现这个目标怎么办？你就要采取一些手段，这些手段就是各级政府去做刺激性的投资来拉动增长，如果不拉动就得不到这样的增长。

显然，2009年、2010年的拉动是必需的，因为国际金融危机对我们造成了巨大的外部冲击。拉动的量是不是过大暂且不论，但拉动本身是必需的。随着刺激产生作用，我们基本上实现了充分就业，是不是还要持续拉动？持续拉动是不是还需要这么大的力度？这是可以讨论的地方。在基本上实现了充分就业之后再拉动，它产生的后果就是，资源基本上得到了充分的使用。

所以我们发现，要素的价格持续高涨，资金成本变高，劳动力成本变高，企业说我们的所有成本都高，投资无利可图，民间投资受到负面的影响，被挤出了市场主导的投资。和政府驱动的投资相比，市场主导的投资效率更高，如果效率更高的投资所占的比重在降低，总体效率就会下降。增长目标过高的意思就是增长目标和效率不相适应。当总体效率下降的时候，我们的增长目标就更难实现了，需要进一步地刺激才能实现增长，这就形成了一个循环。在这个循环过程中，因为地方政府是靠借债来投资，债务不断积累，一些国有企业债务也在增加，这就是旧的模式带来的困境。

2017年我们的基础设施的投资增速很快，固定资产投资完成额增长了7.2%，基础设施投资增长了19%，民间固定投资增长速度却只有6%。地方政府能借债，所以手上有很多钱，就去投资这些项目。看地方政府的债务，一个办法是看所有发行债券的企业，有了它们的资产负债表就可以计算它们的资产总额和负债总额。我们发现那些发行城投债的企业占所有发债企业资产的比例仍然在上升。

政府主导的投资占用了资源，会带来成本上升，使其他企业经营成本变高。中国跟美国相比，单位GDP的劳动力成本过去这些年一直在上升，这对我们的国际竞争力产生了一定的影响。我们的投资效率怎么样呢？我们计算了一下，发行城投债的企业的资产回报率和没发城投债的企业的资产回报率之间有显著差异。2015年之后，发行城投债的企业投资回报率仍然在下降，而其他企业的资产回报率已经开始上升。从整体来看，用核算数据来算的投资回报率，尽管有波动，但2008年之前基本上是平的。2008年之后资产回报率在显著下降。

我们再看全要素生产率。1978—2007年，全要素生产率对GDP增长的贡献非常大，在10.03%的平均增长中，有6.68%是全要素生产率增长贡献的，其中包括直接影响和间接影响。给定要素的投入，全要素生产率增长了，产出就会增长，这是直接影响。同时，全要素生产率的增长还会增加要素的投入，因为效率的改善，企业就有更高的积极性来投资，所以资本的积累也会增加，我们把这个也归结于全要素生产率增长的贡献，这是间接影响。但是2008年之后，全要素生产率的增长大幅下降，对GDP的贡献从大约2/3降到了比1/4多一点的程度。总体效率堪忧，地方债和企业的债也在增长。

我们经济增长的潜在速度下降了，地方政府的动力从根本上讲没有变化，它还是想支持自己喜欢的项目，还在扶持这些项目，但是扶持的手段不同了。现在地方政府不仅帮助这些企业解决制度上的障碍，还会给它们提供资金和其他要素，这就造成了扭曲，这种扭曲带来了效率的下降，这就是我想讲的第二部分。

三、为实现经济高质量发展，地方政府的作用和激励应该产生什么样的变化？

这里谈高质量发展，前面要加一个定语，就是“经济”高质量发展。高质量发展的内容非常丰富，涉及各个方面，我们在此只看经济高质量发展应该是什么样的。我想强调其中的三个方面。

第一、居民从经济增长中获得更多。如果有了高速的发展，但是并没有给居民带来获得感，这就不能叫高质量发展。什么叫居民有更强的获得感呢？一是居民本身的消费占GDP的比例应该更高一点，消费的质量也应该更高一点。二是要改善政府提供的公共服务和公共福利，包括精准脱贫和污染防治等。

第二、生产方面有更加快速的全要素生产率增长，能带来经济可持续的高质量的发展。经济增长除了效率的影响以外，人力资本的改善也对经济增长起到了很重要的作用。为了实现高效率的增长，希望有更加高效的投资，包括投资资源的配置，也包括创新以及更加高效的人力资源的发展和人力资源的配置。

第三、要防范化解重大风险。

下面我想用一些数据来说明一下。为什么要提倡更高的居民消费率，我们来进行一下国际比较。

图1.17显示的是部分G20国家居民最终消费占GDP的比重，其中只有一个国家的居民消费率比中国低。2014年，中国的居民消费率大概是37%，巴西和日本是60%，美国是70%以上。我们的消费占GDP的比重水平比较低，而且从2000年到2010年一直都是呈下降的趋势，2010年之后稍有上升。沙特阿拉伯比我们低，但是它有它的特殊性，沙特阿拉伯是一个高度依赖非可再生资源的经济体，所以它现在一定要有高储蓄，为未来资源用尽的时候做准备，因此它的消费率比较低。而我们不应该这样，我们的居民消费确实是相对比较少的。

我们拉动经济有三驾马车：消费、投资和净出口，其中净出口占GDP的比重已经很小了，主要是消费和投资。和其他国家相比，绝大部分国家的投资率都比我们低，比我们高的除了沙特阿拉伯外，很多是在地图上很难找到的小国。一个高投资率、低消费率的经济增长模式，对于自己的居民来说不是特别好。我们的发展是为了满足人民的美好生活需求，那就应该让居民有更多的消费。

当我们考虑为什么2008年之后全要素生产率对经济增长的贡献变小了这个问题时，我们有一个比较重要的发现，即投资率高和全要素生产率增长慢是有强相关性的。我们做了进一步的分析后发现，2008年之后我们的投资率很高，尽管对保持经济增长有作用，但是对消费的增长起到了负面的作用，一定程度上影响了消费增长的速度。高质量发展要求给居民带来更强烈的获得感，也能以更有效率的方式来进行生产，这就要求适当降低投资率。随着特惠模式的潜在问题变成实际问题，地方政府的特惠造成了大量的低效投资，投资结构不合理，投资过多过快，既降低了生产率，又对居民的消费率产生了负面影响，对高质量发展形成了障碍。

那么在新的形势下，如何发挥地方政府的作用？

在新形势下，高质量发展对地方政府的要求是改善普惠的制度环境，这是一个非常困难的、漫长的、艰巨的过程。在这个过程未完成之前，可能还要有特惠，不然很多事情很难办。我们希望地方政府在提供特惠的时候，更加重视居民的利益。比如，我们有一些产业政策并没有把居民的需求放在很重要的位置，其实地方政府应该在制定产业政策的时候更加倾向于居民消费，特别是服务的消费。我们需要研究一下不同的消费领域，看看它们的制度障碍是什么，地方政府要以特惠的方式，有针对性地解决服务领域的制度障碍和降低制度成本。我们应该适当地限制地方政府为特惠对象在要素取得方面提供过多优惠的权力，要让它不能随心所欲地去为它想支持的项目提供过多资源，因为这样做往往会带来一些效率的损失。这并不是发个文件就能做得到的，一定要提供相应的激励机制。

我的建议有以下几点。

一是对地方政府的考核要更加重视居民消费增长速度在考核中的权重，更加重视居民可支配收入增长速度在考核中的权重。对更加高效的可持续的公共服务的提供提出更高的要求，更加重视广大企业和居民的主观感受。

二是控制地方政府提供过多特惠的权力。要加强对地方政府资产和负债的考核，我们不仅仅要管理负债，还要管理资产。

三是要鼓励地方政府的创新。地方政府的积极性很大程度上来自成就感和晋升的资本。生产发展了才能实现居民消费的增长，只要考核了居民消费的增长和居民可支配收入的增长，地方政府就有积极性、有动力来支持生产发展。

问题是如果只考核居民的消费，地方政府可能搞短期行为，给居民发很多福利，因此欠下很多债，这种问题也是可能出现的。因此，我们还要考核地方政府的资产和负债，如此一来地方政府就没有办法用赤字去支持居民的消费，它只能靠发展生产，用更有效率的生产和更合理的分配来支持居民的消费。把考核居民消费的增长与考核债务和资产结合起来，可以有效地解决动力不足以及短期行为的风险。

还有一个问题，考核居民消费的数据里，并不包括一些很重要的公共服务指标，比如，空气质量比过去好了，在居民消费中反映不出来怎么办？我们要对少数关键的公共服务的高效和可持续提供有直接的要求，比如对环保要有直接的要求，同时要重视广大居民对公共服务质量的主观感受，要在考核中体现出来。

这里我们只提了很少的指标，为什么不多提一些考核指标？其中有很多原因。一是考核指标太多，指标之间可能有冲突。当你激励一个代理人同时去做很多事的时候，你的激励机制非常难设计。因为你要考虑到平衡，而这个平衡是非常难以实现的。所以如果考核指标太多，指标之间会产生冲突，容易造成地方政府感觉负担太重，无所适从。二是还会带来数据可靠性方面的问题，因为考核太多指标，地方政府整天都在搞数字，它的质量就不那么可靠了。

强调对居民消费和居民可支配收入增长的考核，以及重视居民的公共服务的主观感受，会不会影响对生产者的支持，甚至造成对生产者的剥夺，比如向企业收税来让居民消费？我认为，剥夺企业来支持居民是短期行为，要想得到居民消费的可持续增长，必须有生产的增长才能保障。另外，要强调居民的主观感受，也不能完全忽视企业的感受。再就是地区之间有竞争，如果你不善待企业，企业会用脚投票，我们可以用这些机制来保障企业得到充分的支持。

四是要鼓励地方创新。建设中国特色社会主义，就是一个创新的过程，在这个创新过程中需要有更多的参与者。不仅是中央政府的政策制定者来决定怎么做，地方的实践和经验也是我们找到创新途径的最好方法。要实现高质量的发展，我们需要地方政府做不同的事，需要提供适当的激励体系。我提出了应该重视的一些指标，但不希望包含太多的考核指标，同时也分析了不同的担忧，在这些指标中都可以得到一定的反映。