楼继伟：财政政策下一步如何展开

中国财政部原部长楼继伟认为，下一步财政政策应该从五个方面展开。

一是加大救助力度。由于救助工作的信息复杂性高，因而此项工作应该主要靠地方，但是地方面临减收，他们因救助而增加的支出要靠中央扩大对地方的转移支付。

二是要推动民间投资。一季度的固定资产投资下降了16%，其中第二产业下降了22%。投资下降、特别是制造业投资的下降最多。推动这些投资要加大增值税期末留抵退税的政策力度。2016年营改增把生产型增值税改为消费型，原来实行生产型增值税时，由于设备、厂房等不能计入抵扣项，所以期末留抵退税不多，改为消费型增值税后，这部分就比较多了，实施一次比较大的投资，可能两三年都抵不完。在2017、2018年都想加大期末留抵退税的力度，由于增值税“五五分享”，但面临产业链地区分布差异的困难，退税却无法“五五分担”。到2018年年底时，留抵退税的规模接近2万亿，直到2019年国务院新出台了分摊退税政策，才解决了这个问题，进度也加快了。估计留存的期末留抵还是很大，应该按新办法加快期末留抵退税，这有利于减少企业流动资金占用，推动民间投资。

三是要扩大一般预算赤字，特别是中央的一般预算赤字。首先是要补上由于经济下行造成的减收，不然会影响已经确定的支出。其次是要补上加大留抵退税力度之后的财政减收。之所以要以中央为主，是因为按预算法规定，地方增加的赤字只能用于公共投资，增加中央赤字和中央的转移支付后，才可以补上本级和地方的支出缺口，主要是一般支出缺口。再次是要弥补减费的缺口，包括已经减免的社保缴费等。这类减免，支出方面不能减，就增加了社保支付的缺口，要靠一般财政来补。还有一些跟财政支出不相关的收费，比如公积金。公积金的缴费率是单位和个人各5%-12%，合计最高到24%。现在是可以缓缴，我认为今后可以将缴费率统一降至5%，包括一些专家提出取消公积金的建议我也赞成。此外，还可以考虑降低工会会费，如将目前按工资总额的2%缴纳减半按1%。降低这些收费不会加大财政补缺口的压力。

四是扩大地方政府专项债。去年是2.15万亿，今年加多少取决于有多少合格项目。专项债要对应有一定收益的公共投资项目，一般使用政府性基金做还款保障，各地普遍用土地储备基金。额度的增加还是要与符合条件的项目相对应，但确实应有所增加。这次提出了抗疫特别国债，但也要符合特别国债的要求，即所用项目能够按期付息、到期还本。如果是五年期的特别国债，估计大致每年要付息2--3%，五年以后一次还本。如果真有这样的项目，民间投资就可以做，或者财政提供些补贴支持。如果真找到一些这样的公共项目，少量发一些特别国债未尝不可，但大量的这类机会可以由民间来做，政府给予一定的支持，还如PPP方式就可以。

另外，我不认为特别国债可以用于一般性支出。我国去年赤字率是2.8%，今年即使再加3个百分点也只是5.8%，相比美国的赤字率从3%提高至14%，并不存在特别的压力。而且特别国债不列入赤字是因为能够还本付息，因而不能用于一般性支出。我也不赞成由央行直接购买国债。不管发什么债，亦或增加赤字，用一般债务来弥补赤字缺口。央行直接购买国债是违反《人民银行法》中关于“中国人民银行不得对政府财政透支”规定的。总之，无论是特别国债的性质、还是财政政策和货币政策的配合，基本的原则还是要坚持。

五是分析需要多大的财政政策规模。2019年是19万亿的一般公共预算收入，疫情导致经济减速可能减少收入1.5万亿。目前来看，第一季度已经下降较多，全球疫情何时能真正平稳、产业链何时能真正恢复还很难判定，而且不仅是我们自身的经济减速，全球的衰退对我们都有影响，所以减收是必然的。首先要解决这1.5万亿的减收问题，如果加大留抵退税力度，按退税1万亿预估，则就是2.5万亿的规模，再加上抗击疫情补短板增加的一般支出，至少是3万亿的赤字增加，而且主要是中央层级的。我国GDP去年是100万亿，3万亿就是3个百分点的赤字率，至于增加多少专项债和特别国债，需要根据项目的情况来定。全部加上之后，真有可能接近有的专家提到的5万亿规模。

刘尚希：财政政策要以风险管理为导向

中国财政科学研究院院长刘尚希表示，面对前所未有的疫情冲击，我认为财政政策的重心应当是先考虑干什么，钱花到哪里去，如何花钱？按照传统的思路是公共投资，这次中央政治局会议提到了适度扩大公共消费。无论是投资还是消费，都是从最终需求的角度来说的。有没有超越传统需求管理路径的新思路？按照政治局会议精神，在“六稳”的基础上着重要实现“六保”，我认为“六保”就是一个新思路。它摆脱了传统的需求管理的路径，实质上转向了风险管理的新框架，把财政政策、货币政策结合起来共同去对冲风险、隔离风险、分配风险。政府转向风险管理可能不是一个短期的举措，而是一个长期的方向。因为我国已经进入一个高风险的发展轨道。这次疫情给经济发展的冲击，就像一个正在运行的物体受到重大的外力冲击，从而使这个物体的运行轨道一下变了，进入了一个新的运行轨道。这个新的运行轨道将是一个高风险的轨道。这既是指人类文明的发展，也包括我国的发展，直接进入了高风险的轨道。从这点来看，基于公共风险的管理应将成为今后财政、货币政策的一个基本分析框架。要以风险为导向，也就是以短期风险和长期风险为导向来考虑财政政策、货币政策，权衡财政风险和经济风险、金融风险和社会风险，据此制定和调整财政政策。

我认为，“六保”就是经济运行面临的六大风险，财政政策、货币政策要以对冲这六大风险为目标。如果把这六大风险实现了对冲和隔离，使之没有连成风险链，那么中央确定的政策目标也就实现了。从这点来看，“六保”的思路就是一个风险管理的思路。它摆脱了原有的需求管理的政策路径。这次提出来的适度扩大公共消费，跟以往只是注重投资的思路有很大的区别，更有助于隔离民生风险，防止扩散。疫情的冲击使整个宏观经济以及经济社会发展的条件发生了巨大的变化，带来了巨大不确定性和公共风险。对当前财政政策的理解应超越传统的需求管理，应寻求一个新思路和新框架来支撑财政货币政策的制定、调整和完善。

黄益平：各阶段危机应对需要采取新思路

北京大学国家发展研究院副院长黄益平认为，各阶段危机应对需要采取新思路。在此次危机中，应对政策分为三个阶段，即抗疫、纾困和重建。一是抗疫，从1918年美国大流感的统计数据中可以发现，非药物干预（或管制）越严厉的州，疫情期间的死亡率越低，最终疫情对制造业活动的影响也越小。目前各国政府都想要在疫情防控和复工复产之间两手抓，想要在两者之间取得平衡。但从美国经验来看，适当的强制管控是有帮助的。二是纾困。我国中小微企业在GDP及保障就业中的贡献度很高。疫情期间他们收入减少，但开支没有特别明显减少，且自身资金储备较少。关于支持中小微企业，财政没有无限的资金能力，央行要保持一定的独立性，金融机构需要维持资产负债表的健康，因此，IMF亚太部的Kang和Rhee提议，成立一个特殊目的机构（SPV），由财政、央行和金融机构共担风险，共同合作来支持金融机构向中小微企业提供融资。这一方案值得思考。即便我们来不及建立这样的机制，但财政、央行和金融机构协力支持企业与居民的思路值得我们认真参考。

刘元春：疫情救助与刺激政策应当以对冲与缩小收入分配差距为落脚点

中国人民大学副校长刘元春认为，之所以要高度重视疫情救助与刺激政策的收入分配效应，将对冲与降低收入分配差距作为设计疫情救助与刺激政策的落脚点，其核心原因在于以下几个方面：一是从公平正义的角度来看，我们必须高度认识到疫情对不同社会经济阶层带来的冲击是严重不对称的，补偿性救助政策应当立足于对于不同阶层所遭受的不同损失给予对应的补贴和扶持，以避免收入两极分化更为严重，防止出现过度救助与救助不足相并存，严防因为救助带来新的社会扭曲和道德风险问题；二是从经济效率角度来看，各种救助政策不能加剧各种供给损失和需求损失，不能在扩大收入分配差距和财富差距的基础上使有效需求进一步萎缩，不能在恶化分配正义的基础上使微观主体的道德动力进一步弱化。三是从中期角度来看，要想避免经济进一步陷入“长期停滞”的困境中，各类刺激政策不仅要在增量上避免扩大收入和财富分配的两极化，同时还必须从存量角度有效缩小当前收入分配和财富分配过大的差距，任何政策或政策组合如果不能最终产生缩小收入分配差距的效果，它将无法成为有效克服经济萧条的有效工具。 

来源 | 中国经济50人论坛、中国金融四十人论坛