摘要：12月8日，中国人民银行党委书记、中国银保监会主席郭树清在2020年新加坡金融科技节上表示关注新型“大而不能倒”风险。继银行等传统金融机构之后，这是监管机构首次明确指出金融科技领域“大而不能倒”问题。此前，为有效解决“大而不能倒”问题，监管已先后发布系统重要性银行评估、全球系统重要性银行总损失吸收能力、金融控股公司等监管文件，从而构建了对大型金融机构的监管框架。近期，监管密集传达对金融科技的态度。郭树清在“十四五”规划《建议》辅导读本中撰文称，承诺低风险高收益就是诈骗，要对金融科技巨头，采取特殊的创新监管办法。

新型“大而不能倒”风险

郭树清指出，少数科技公司在小额支付市场占据主导地位，涉及广大公众利益，具备重要金融基础设施的特征。一些大型科技公司涉足各类金融和科技领域，跨界混业经营。必须关注这些机构风险的复杂性和外溢性，及时精准拆弹，消除新的系统性风险隐患。

以移动支付为代表的小额支付市场发展迅速。根据央行披露数据，2020年三季度，银行共处理移动支付业务344.95亿笔，金额116.74万亿元，同比分别增长26.48%和35.57%；非银行支付机构处理网络支付业务132345.00亿笔，金额78.96万亿元，同比分别增长22.65%和23.38%。网联平台处理业务（支付机构发起的通过网联平台处理的涉及银行账户的网络支付业务量）1561.22亿笔，金额97.21万亿元，同比分别增长43.82%和40.87%。日均处理业务16.97亿笔，金额1.06万亿元。

郭树清指出，中国金融科技应用整体上在法律规范和风险监管等方面是“摸着石头过河”，遇到过不少问题，也积累了一些经验教训。例如，规范第三方支付平台投资功能。过去一段时期里，一些第三方支付公司对客户网络购物备付金附加投资理财功能。投资收益远高于同期银行存款利率，而且可以随时赎回，对银行存款和正常资管市场带来很大冲击。这种投资方式类似于货币市场共同基金（MMMF），但没有受到同等性质的监管，存在违法违规，包括洗钱等隐患。现在，第三方支付公司已将备付金统一缴存至央行，附加的投资理财产品回归货币基金本源。

再如，推动互联网金融机构审慎经营。一些互联网金融机构通过各类消费场景，过度营销贷款或类信用卡透支等金融产品，诱导过度消费。有的机构甚至给缺乏还款能力的学生过度放贷，出现违约之后进行强制性催收，引发一系列社会问题。对此，坚持对同类业务统一监管标准，坚决制止监管套利。

另外，弥补数据隐私保护制度漏洞。一些科技公司利用市场优势，过度采集、使用企业和个人数据，甚至盗卖数据。这些行为没有得到用户充分授权，严重侵犯企业利益和个人隐私。为此，《民法典》明确了个人信息受法律保护，国家层面制定《个人信息保护法（草案）》，监管部门正在研究制定金融数据安全保护条例，构建更加有效的保护机制，防止数据泄露和滥用。

系统重要性机构监管框架

为有效解决“大而不能倒”问题，我国已先后在全球系统重要性银行等领域建立监管框架，业内预期金融科技领域将会实现全覆盖。有业内人士认为，所谓“大而不能倒”，一般是指具有系统重要性的金融机构、金融基础设施等。

对于前者，12月3日，为完善系统重要性金融机构监管框架，建立系统重要性银行评估与识别机制，人民银行、银保监会联合发布了《系统重要性银行评估办法》。此外，今年10月，中国人民银行会同银保监会起草了《全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法（征求意见稿）》。

今年11月11日，金融稳定委员会公布最新全球系统重要性银行（G-SIB）名单，摩根大通、花旗集团、汇丰控股并列全球三大最具系统重要性银行。我国四大行名列G-SIB名单，中国建设银行由1档上升到2档，与中国银行、中国工商银行并列2档。根据相关规定，全球系统重要性银行在监管资本以外，持有更多的具有次级属性、可通过减记或转股等方式吸收损失的债务工具，为抵御风险准备更厚的缓冲。我国的全球系统重要性银行最迟须从2025年起分阶段满足TLAC要求。

对于后者，早在今年3月，央行、发改委等六部门联合印发《统筹监管金融基础设施工作方案》提到，中国金融基础设施统筹监管范围包括金融资产登记托管系统、清算结算系统（包括开展集中清算业务的中央对手方）、交易设施、交易报告库、重要支付系统、基础征信系统等6类设施及其运营机构。

今年9月，中国人民银行印发了《金融控股公司监督管理试行办法》，于今年11月1日开始施行，以并表为基础，按照全面、持续、穿透的原则，对非金融企业投资控股形成的金融控股公司依法准入并实施监管，规范金融控股公司的经营行为。有业内人士表示，在所有金融业务都要纳入监管的趋势下，金融科技与传统金融机构的监管要求也有望站在同一起跑线，未来比拼的是在合规的基础上，通过创新服务实体经济的能力。

防范“大而不能倒”风险，《系统重要性银行评估办法》正式发布

12月3日，人民银行会同银保监会正式发布《评估办法》，明确了我国系统重要性银行的评估方法、评估范围、评估流程和工作分工，从规模、关联度、可替代性和复杂性四个维度确立了我国系统重要性银行的评估指标体系。据悉，《评估办法》适用于依法设立的商业银行、开发性银行和政策性银行，纳入参评范围的银行将有30家。业内人士分析称，规模较大的城商行以及农商行也将有可能参与其中。

民生银行首席研究员温彬表示，此次《评估办法》明确了我国系统重要性银行的认定依据，为下一步发布系统重要性银行名单，以及从附加监管要求、实施宏观审慎管理、建立特别处置机制等方面出台相关机制奠定了基础，《评估办法》也是近年来我国金融监管体制改革的重要阶段性成果。在《评估办法》新闻发布会上，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会有关部门负责人表示，下一步，人民银行将会同银保监会制定系统重要性银行附加监管要求。

四大维度确立评估指标体系

据了解，《评估办法》将采用定量评估指标计算参评银行的系统重要性得分，并结合其他定量和定性信息作出监管判断，综合评估参评银行的系统重要性。具体而言，人民银行、银保监会根据参评银行的规模、关联度、可替代性和复杂性等一级指标，评估其系统重要性程度和变化情况。上述四个维度的权重分别为25%。

其中，规模指标采用调整后的表内外资产余额作为定量指标。调整后的表内外资产余额是指作为杠杆率分母调整后的表内资产余额和调整后的表外项目余额之和，按照《商业银行杠杆率管理办法》（原中国银监会令2015年第1号发布）规定的口径计算。

关联度指标采用下列定量指标：

1.金融机构间资产，该指标权重为8.33%。

2.金融机构间负债，该指标权重为8.33%。

3.发行证券和其他融资工具，该指标权重为8.33%。

可替代性时指标采用下列定量指标：

1.通过支付系统或代理行结算的支付额，该指标权重为6.25%。

2.托管资产，该指标权重为6.25%。

3.代理代销业务，该指标权重为6.25%。

4.客户数量和境内营业机构数量，该指标权重为6.25%。

复杂性类指标采用下列定量指标：

1.衍生产品，该指标权重为5%。

2.以公允价值计量的证券，该指标权重为5%。

3.非银行附属机构资产，该指标权重为5%。

4.理财业务，该指标权重为5%。

5.境外债权债务，该指标权重为5%。

据悉，这与前期征求意见稿相比修改不大。交通银行发研部指出，从全球系统重要性银行评估经验看，银行规模影响较大，调整后的表内外资产余额在全球系统重要性银行评分指标中权重达20%，且其他指标得分较大程度受规模影响。

对系统重要性银行进行差异化监管

两部门负责人在新闻发布会上指出，国际金融危机以来，强化对系统重要性金融机构的监管、防范“大而不能倒”问题成为全球范围内金融监管改革的重要内容。

根据《评估办法》，将对参评银行系统重要性进行评估，识别出我国系统重要性银行，每年发布系统重要性银行名单，根据名单对系统重要性银行进行差异化监管，以降低其发生重大风险的可能性，防范系统性风险。

具体而言，应纳入系统重要性银行评估范围的银行应当满足：

1.以杠杆率分母衡量的调整后表内外资产余额在所有银行中排名前30；

2.曾于上一年度被评为系统重要性银行。

此外《评估办法》显示，银保监会每年根据该办法制作数据报送模板和数据填报说明。数据填报说明包含各级指标及定义、模板较上年的变化等内容。参评银行于每年6月底之前填写并提交上一会计年度数据。银保监会进行数据质量检查和数据补充修正后，与人民银行共享参评银行的监管报表、填报数据和其他相关信息。

银保监会在完成数据收集后，计算参评银行系统重要性得分。按系统重要性得分进行分组，实行差异化监管。具体各组分界值为：100分至299分；300分至449分、450分至749分、750分至1399分；1400分以上。

值得一提的是，相比征求意见稿，《评估办法》将对系统重要性银行的定量评估阈值，由300分降低到100分，并将重要性的分组由4组扩展为5组。温彬指出，降低准入分值和细化差异分组，显示出监管对系统重要性银行在判断、评估、准入、监管上的进一步审慎和精细，也意味着后续出台的差异化监管安排，如额外的附加资本、附加杠杆率等要求，将会更有区分性和针对性。

后续将制定附加监管要求

在《评估办法》新闻发布会上，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会有关部门负责人表示，下一步，人民银行将会同银保监会制定系统重要性银行附加监管要求。

具体而言，拟从附加资本、杠杆率、大额风险暴露、公司治理、恢复处置计划、信息披露和数据报送等方面对系统重要性银行提出监管要求，还将建立早期纠正机制，推动系统重要性银行降低复杂性和系统性风险，建立健全资本内在约束机制，提升银行抵御风险和吸收损失的能力，提高自救能力，防范“大而不能倒”风险。

在制定和实施附加监管要求时，人民银行、银保监会将充分考虑宏观经济形势、银行资本补充需求和服务实体经济等因素，合理安排出台时机。“针对不同组别和类型的系统重要性银行，根据经营特点和系统性风险表现，分类施策，匹配差异化的附加监管实施方案，设置合理的过渡期安排，确保政策影响中性，稳妥有序实施。”有关部门发言人表示。

来源 | 财经杂志 21世纪经济报道